"თვითმმართველობის კოდექსის" ე.წ. კომპრომისული ვარიანტის რისკები

პროფ. ტარიელ ფუტკარაძე

"თვითმმართველობის კოდექსის" ე.წ. კომპრომისული ვარიანტის რისკები

/კიდევ ერთხელ ტერმინოლოგიურად "შეფუთული"  საფრთხის შესახებ/

ანოტაცია:

მივესალმები რეალური თთვითმმართველობის დამკვიდრებას სოფელში/თემში, რაიონსა და ქალაქში, მაგრამ წინააღმდეგი ვარ გეოპოლიტიკური დაპირისპირების ეპიცენტრში მყოფ მცირეტერიტორიან ჩვენს ქვეყანაში ე.წ. სამხარეო დონეზე თვითმმართველობის კომპონენტის დამკვიდრებისა; ვფიქრობ, დროულად უნდა მივიღოთ საქართველოს ორგანული კანონი - "ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი", მაგრამ ერთგვერდიანი VII კარის გარეშე, რამდენადაც, ეს კარი ე.წ. გუბერნატორის სამოქმედო ველში აკანონებს თვითმმართველობის კომპონენტს... პირველი წაკითხვით მიღებული ამ კანონპროექტით შემოთავაზებული  "სამხარეო საკონსულტაციო საბჭო" გადაიქცევა გუბერნატორთან დაპირისპირების კერად, რაც ზოგ განაპირა მხარეში უთუოდ დაძაბავს სიტუაციას.

ქვემოთ წარმოგიდგენთ პირველი წაკითხვით მიღებული კანონპროექტის VII კარს და შესაძლო საფრთხეების არგუმენტირებას.

                                                    

                                                             კარი VII

სამხარეო საკონსულტაციო საბჭო

თავი XIX. სამხარეო საკონსულტაციო საბჭოს სტატუსი და უფლებამოსილება    

მუხლი 144. სამხარეო  საკონსულტაციო საბჭოს სტატუსი

1. სამხარეო საკონსულტაციო საბჭო წარმოადგენს სახელმწიფო რწმუნებულთან-გუბერნატორთან არსებულ მუნიციპალიტეტთა საკონსულტაციო ორგანოს, რომელიც იქმნება და საქმიანობს ამ კოდექსით დადგენილი წესით.

2. სამხარეო საკონსულტაციო საბჭოს მიზანია უზრუნველყოს მუნიციპალიტეტის ინტერესების წარმოდგენა და გათვალისწინება შესაბამისი ტერიტორიის განვითარების დაგეგმვისა და მისი განხორციელების პროცესში.

მუხლი 145. სამხარეო საკონსულტაციო საბჭო შემადგენლობა

საკონსულტაციო საბჭოს შემადგენლობაში თანამდებობრივად შედიან შესაბამისი მუნიციპალიტეტების გამგებელები/მერები, საკრებულოს თავმჯდომარეები და საკრებულოს თავმჯდომარის  მოადგილეები.

მუხლი 146. სამხარეო საკონსულტაციო საბჭოს უფლებამოსილებები

 სამხარეო საკონსულტაციო საბჭოს უფლებამოსილებებია:

ა) სახელმწიფო რწმუნებულის-გუბერნატორის წარდგინებით შესაბამის ტერიტორიაზე განსახორციელებელი პროექტების, პროგრამებისა და მათი ხარჯთაღრიცხვების განხილვა;

ბ) სახელმწიფო რწმუნებულის გუბერნატორის უფლებამოსილების განხორციელების ტერიტორიის სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების სტრატეგიის განხილვა;

გ) სახელმწიფო რწმუნებულის-გუბერნატორისთვის შესაბამისი რეკომენდაციების შემუშავება.

მუხლი 147. სამხარეო საკონსულტაციო საბჭოს საქმიანობის წესი

1. სამხარეო საკონსულტაციო საბჭოს პირველი სხდომა იმართება ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების არჩევნების შედეგების ოფიციალურად გამოცხადების დღიდან 60 დღის ვადაში.

2.  სამხარეო საკონსულტაციო საბჭოს სხდომებს იწვევს სახელმწიფო რწმუნებული-გუბერნატორი. საკონსულტაციო საბჭო იკრიბება არანაკლებ 3 თვეში ერთხელ.

3. სამხარეო საკონსულტაციო საბჭო უფლებამოსილია, თუ მას ესწრება საკონსულტაციო საბჭოს წევრთა არა ნაკლებ ნახევარზე მეტი.

4. სამხარეო საკონსულტაციო საბჭოს სხდომა ფორმდება საკონსულტაციო საბჭოს სხდომის ოქმით.

5. სამხარეო საკონსულტაციო საბჭოს რეკომენდაციები მიიღება სამხარეო საკონსულტაციო საბჭოს სიით შემადგენლობის უმრავლესობის მხარდაჭერით.

6. სამხარეო საკონსულტაციო საბჭოს საქმიანობას უზრუნველყოფს სახელმწიფო რწმუნებულის-გუბერნატორის ადმინისტრაცია.

წინააღმდეგობა და რ ი ს კ ე ბ ი:

1. იურიდიული წინააღმდეგობაა, როცა თვითმმართველობის ორგანულ კანონში შედის მმართველობითი ორგანოს - გუბერნატორის - ”საკონსულტაციო საბჭო”; მით უმეტეს, ფიქსირებული უფლებებით (მოცემული ტერიტორიის სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების სტრატეგიის განხილვა; სახელმწიფო რწმუნებულის-გუბერნატორისთვის შესაბამისი რეკომენდაციების შემუშავება...). ამ გზით წარმოქმნილი ჰიბრიდული "სამხარეო ხელისუფლება" ასუსტებს ცენტრალური ხელისუფლების წარმომადგენელს და მუდმივი წინააღმდეგობის კერად ყალიბდება (შდრ.: აჭარაში ჯიპიც კი გახდა დაპირისპირების საფუძველი; სხვა განაპირა მხარეებში უფრო მეტი საფრთხეებია არსებულ გეოპოლიტიკურ სიტუაციაში). ევროკავშირისკენ მიმავალი საქართველოსთვის უკეთესი ვარიანტი იქნება რეალური თვითმმართველობის დამკვიდრება სოფელში/თემში, რაიონსა და ქალაქში.

2. "სამხარეო საკონსულტაციო საბჭო" ფაქტობრივად არის არჩეული მერების/გამგებლების, არჩეული საკრებულოს თავმჯდომარების მიერ შექმნილი პოლიტიკურ-ადმინისტრაციული  ორგანო (და არა - სამეურნეო ინტერესებით შემოფარგლული სამჭო); არ არსებობს მისი დათხოვნის წესი; იგი ძლიერი ინსტიტუტია, ამრიგად, პირველი წაკითხვით მიღებულ ორგანულ კანონში  საქმე გვაქვს ტერმინოლოგიურ შენიღბვასთან: სინამდვილეში ეს კანონი სამხარეო დონეზე აკანონებს თვითმმართველობის კომპონენტს. საქართველოს ტერიტორიული მთლიანობის აღდგენამდე - საქართველოს ტერიტორიაზე ცენტრალური ხელისუფლების კონტროლის აღდგენამდე, სამხარეო დონეზე თვითმმართველობის კომპონენტის დამკვიდრება სახიფათოა; ისედაც ოკუპირებულ და გეოპოლიტიკური დაპირისპირების ეპიცენტრში მყოფი საქართველოსთვის დამატებითი რისკების შემცველია ე.წ. სამხარეო დონეზე გამგებლების, მერებისა და საკრებულოების თავმჯდომარეებისგან ისეთი საბჭოს შექმნა, რომლის უფლებები გაწერილია "თვითმმართველობის შესახებ ორგანულ კანონში".

3. ე.წ. ჰიბრიდული სამხარეო ადმინისტრაციის შექმნა სხვა მხრივაც პრობლემურია; კერძოდ, პრეზიდენტის მიერ ხელმოწერილ დებულებაში: "სახელმწიფო რწმუნებული - გუბერნატორი" უკვე არსებობს "გუბერნატორის სათათბირო საბჭო" (http://www.szs.gov.ge/cgi-bin/admin/show_menu_geo.pl?prfile=2.db); ლოგიკურია, სანამ კონსტიტუციურად გადაისინჯება გუბერნატორის ისედაც საეჭვო ინსტიტუტი, მანამდე სამართლებრივი აქტით უნდა მოხდეს ამ საკონსულტაციო და სათათბირო საბჭოების გაერთმნიშვნელიანება და მის ფუნქციებზე მსჯელობა უნდა გადავიდეს პრეზიდენტის/პრემიერ-მინისტრის შესაბამის განკარგულებაში.

4. ევროსაბჭოს "დემოკრატიისა და პოლიტიკურ საქმეთა გენერალური დირექტორატის" (DG-DPA) საქმიანობის ორი ძირითადი მიმართულება: ადგილობრივი ხელისუფლების რეფორმირების ექსპერტიზა და რეკომენდაციები "ადგილობრივი და რეგიონული დემოკრატიის" მიმართულებით... ევროპის საბჭოს ბოლო რეკომენდაციებით საქართველოს ევალება მხოლოდ ადგილობრივი დემოკრატიის განვითარება /20.03.2013; სტრასბურგი; http://www.coe.int/t/dgap/tbilisi/news/2013_20_03_ge.asp/... ქართველი მოხელეებიც საუბრობენ ე.წ. რეგიონულ ძალებზე; იხ., მაგ., 2013 წლის 3 მარტს ევროპის საბჭოს ადგილობრივი და რეგიონული ხელისუფლების კონგრესზე თ. შერგელაშვილის ფრაზა: "საქართველოს ხელისუფლებას სურს, გააძლიეროს რეგიონული და ადგილობრივი ძალები"... /http://coe.mfa.gov.ge/index.php?lang_id=GEO&sec_id=595&info_id=18259/... გამომდინარე ზემოქმულიდან, მე-7 კარს სხვა დატვირთვა ეძლევა.

5. 2000 წლიდან ვმუშაობ "რეგიონული ან უმცირესობის ენების ევროპული ქარტიისა" და "ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის" შესახებ; გამოქვეყნებული მაქვს რამდენიმე მონოგრაფია და ათეულობით სტატია. ევროსაბჭოს ორივე დოკუმენტი ფუნდამენტურ ფასეულობებს ეფუძნება და ლოგიკურია საქართველოს მიერ მათი რატიფიცირების ვალდებულების აღება; უკვე რატიფიცირებულია "ქარტია ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ"; ჩემი აზრით, "ენის ქარტიის" რატიფიცირება უნდა მოხდეს საქართველოს დეოკუპაციის შემდეგ, რამდენადაც საქართველოს თითქმის ნახევარ ტერიტორიაზე ქართული ენა, როგორც სახელმწიფო ენა, ვერ ფუნქციონირებს; პარალელურად, საბჭოთა იმპერიის პერიოდში  საქართველოს წაგებული აქვს სამეცნიერო-საინფორმაციო ომი რუსეთის იმპერიასთან, რის გამოც თანამედროვე მსოფლიოში საქართველოს შესახებ ანტიქართული იდეოლოგემები დამკვიდრებულია; არადა, ამ არაადეკვატურ კვალიფიკაციათა დიდი ნაწილი თანამედროვე მსოფლიოში აღიარებულ ავტორებს ეკუთვნით და, არაიშვიათად, მათ ეყრდნობიან ევროექსპეეტები; იხ., მაგ. აკადემიკოს ი. კორიაკოვისა და პროფესორ ი. გიპერტის ეთნოლინგვისტური რუკები, რომლის მიხედვითაც ქართული ენა არც კი  ივარაუდება: ჯავახეთში, სამეგრელოში, სვანეთში, მარნეულში, აფხაზეთში, ცხინვალის მხარეში; იხ., მაგ., ი. კორიაკოვის რუკა:

ეს რუკები გამოცემულია 2005 წლამდე, 2008-ის შემდეგ ცხინვალის მხარე ამ რუკებს დაემსგავსა ... გარდა ამისა, რუსეთს სურს, გუიმრის სამხედრო ბაზასთან სამხედრო გზის აღდგენა (არ არის გამორიცხული, ზოგი ევროჩინოვნიკიც იცავდეს რუსეთის ინტერესებს; მაგ., ევროსაბჭოს "რეგიონულ ენათა ქარტიის სამდივნოს" უფროსია მ. გორბაჩოვის ყოფილი მრჩეველი ა. კოჟემიაკოვი) კავკასიის რეგიონში თავისი ინტერესები აქვთ ირანს, თურქეთს... ამ ქვეყნების პოლიტელიტის ნაწილი ცდილობს, გამოიყენონ საქართველოს მოქალაქე მუსლიმანებიც...

ვფიქრობ,  ყოველივე ამის ფონზე,  საქართველოს ტერიტორიული მთლიანობის აღდგენამდე,  ქვეყნის ზოგ განაპირა კუთხეში მოქმედ გარეშე ძალებს ხელისშემწყობ ფაქტორად მოევლინება  VII კარით შემოთავაზებული ე.წ. სამხარეო დონის თვითმმართველობის სეგმენტი, როგორც მუნიციპალიტეტზე უფრო მაღალი საფეხურის "ტრიბუნა" და გაიზრდება დეზინტეგრაციის (და არა - სეპარატიზმის!)   რისკები.

6. საქართველოში ე.წ. სამხარეო თუ რეგიონული სტრუქტურების დამკვიდრება იწყება 1995 წელს სამართლებრივი ბაზის გარეშე ე. შევარდნაძის მიერ რწმუნებულების დანიშვნით. 1997 წელს ეს ინსტიტუტი "დაკანონდა"; მიხეილ სააკაშვილმა 2004 წელს მკვეთრად გაიზარდა პრეზიდენტის რწმუნებულის - გუბერნატორის - უფლება-მოვალეობანი. პრეზიდენტ სააკაშვილის ხელისუფლების დროსვე დ. ტყეშელაშვილის ხელმძღვანელობით და უცხოელ ექსპერტთა მონაწილეობით მომზადდა  სახელმწიფო დოკუმენტი “საქართველოს რეგიონული განვითარების” შესახებ http://icsrpa.org.ge/images/DR_Geo.pdf, http://www.lsg.gov.ge/files/_1909_814272_STATESTRATEGY2010-2017GEO.pdf, სადაც  ვრცელი მსჯელობაა ე.წ. რეგიონული დეცენტრალიზაციის შესახებ. პარალელურად, როგორც ტყეშელაშვილის დროს, ახლაც, ინერციით, ამჟამინდელი თქვენი სამინისტროს გვერდზეც დევს ოფიციალური დოკუმენტი, სადაც საუბარია საქართველოს რეგიონულ მოწყობაზე; იხ. მაგ., ერთი ციტატა 2010 წელს შექმნილი სამთავრობო დოკუმენტიდან: “საქართველო მომზადებული უნდა შეხვდეს იმ დროს, როცა საქართველო რეალურად დადგება რეგიონული მოწყობის საკითხის გადაწყვეტის წინაშე, რომელიც გულისხმობს არა მარტო ცენტრალური ხელისუფლების გაგრძელებას რეგიონულ დონეზე, არამედ, ასევე, რეგიონული წარმომადგენლობითი ორგანოების შექმნას“  http://www.lsg.gov.ge/files/_2358_384382_ActionPlan.pdf;

http://www.lsg.gov.ge/index.php?lang_id=GEO&sec_id=301&info_id=1181.

ეს წინაისტორია დამაფიქრებელია: ამჟამინდელი პარლამენტი VII კარის დაკანონებით კიდევ უფრო წინ წასწევს საქართველოში ე.წ. რეგიონული ხელისუფლების გაძლიერების გარედან თავსმოხვეულ  კურსს.

7. ევროპასთან დაგვაახლოებს  სოფელში, რაიონსა და ქალაქში რეალური თვითმმართველობის დაკანონება; ე.წ. სამხარეო დონეზე თვითმმართველობის კომპონენტის დამკვიდრება კი ახალ რისკებს გააჩენს და უფრო გააბუნდოვანებს აფხაზეთის დაბრუნების პერსპექტივას.

p.s. საერთაშორისო ტერმინი "რეგიონი", როგორც წესი, ნიშნავს "ადმინისტრაციული საზღვრების არმქონე დიდ არეალს" და არა - ადმინისტრაციული საზღვრების მქონე ქვეყნის ერთ მხარეს; მსოფლიოში "რეგიონი" შედარებით იშვიათადაა გამოყენებული ქვეყნის რომელიმე ნაწილის აღსანიშნავად; ხოლო ასეთ შემთხვევაში, "რეგიონს" ჰყავს პრეზიდენტიც კი; იხ., მაგ., ლოზანა... საქართველოში შეზღუდული სემანტიკით რატომ ვამკვიდრებთ ამ უცხო სიტყვას? თუ მაინც ვიყენებთ ამ ტერმინს, დასაშვებია: კავკასიის რეგიონი, შავი ზღვის რეგიონი, ახლო აღმოსავლეთის რეგიონი (და არა - გურიის რეგიონი, სამცხე-ჯავახეთის რეგიონი... იხ., მაგ., ევროკავშირის დოკუმენტები: http://ec.europa.eu/regional_policy/international/pdf/external_ka.pdf)...

შდრ.: არსებობს ”რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო; ასევე, პარლამენტის რეგიონული პოლიტიკისა და თვითმმართველობის კომიტეტი. რომც დავუშვათ, რომ სამინისტროს/კომიტეტის დასახელებაში ტერმინი "რეგიონი" ფართო გაგებითაცაა გამოყენებული, წარმოდგენილ დასახელებებში გარკვეული კორექტირება მაინც საჭიროდ მიგვაჩნია; მაგ., ხომ არ აჯობებს, არსებულ სამინისტროს დაერქვას: "თვითმმართველობისა და რეგიონული ინფრასტრუქტურის განვითარების სამინისტრო“?